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榆林市发展“飞地经济”的探讨

2017-12-27 14:32:50   来源:   点击:

榆林市发展“飞地经济”的探讨

—关于加快产业园区创新的建议

市统计局 王晓峰

“飞地经济”的内涵

“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制,通过跨区域的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。

“飞地经济”的载体是园区、基地或者城镇,以园区最为多见特点为由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移,由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接。与传统区域合作模式相比具有五个方面的特征:合作主体是两个或两个以上区域主体的跨空间合作;合作基础是区域之间不同生产要素资源的对接;合作关键在于协调主体利益关系的制度创新;合作载体是依托园区等空间节点;合作效应是“飞出地”与“飞入地”的协调共赢发展。[1]

“飞地”选择的成功与否是决定“飞地经济”发展的关键要素目前,相关文献对“飞地”选择的研究大都基于发达地区产业转移背景下,通过构建“飞入地”选择评价指标体系,研究“飞入地”与发达地区的关联程度。主要是通过城市引力、结构相似系数、成本落差、供给与需求、优势互补、社会保障、政策倾斜等方面进行评价,但各方面之间部分指标重叠,实际应用难以权衡,已有学者构建了比较成熟的“飞入地”选择评价指标体系模型,兼顾了指标的关联性,又避免了重复交叉,可对备选地区进行综合量化评价,地方政府决策时可结合实际参考使用[2]

、榆林发展“飞地经济”的必要性

(一)发展“飞地经济”是产业结构调整的需要

榆林市位于陕西省最北部,地处陕甘宁蒙晋五省区接壤地带。2016年完成生产总值2773.05亿元,位居全省第二。三次产业占比分别为5.9%、60.6%、33.5%,二产占比高于全省11.6个百分点,高于全国20.8个百分点。规上工业总产值3328.78亿元,其中,占比较大的煤炭开采洗选业石油天然气开采业化学原料及化学制品制造业石油加工炼焦业电力热力生产供应业五个行业产值合计2896.59亿元,占全部规上工业的87.0%,仅煤炭开采洗选业一个行业产值占比达44.1%。可见,榆林是一个资源型城市,经济以工业为主,工业主要是以煤炭、石油、天然气的开采与加工转化为代表。产业结构比较集中,与全球能源经济高度关联,对世界能源价格高度敏感,经济运行稳定性、可持续性、创造性较差,产业结构调整迫在眉睫,既要重视三次产业结构整体的调整,也要重视产业内部结构的优化。从“飞地经济”的内涵看,“飞地经济”在产业结构调整方面有立竿见影的效果,是加快产业结构调整的有效途径。

(二)发展“飞地经济”是适应基本市情的需要

经过多年的发展,榆林市科学研判市情,形成了“榆林是经济发展较快的落后地区”的广泛共识。“快”是依托于能源开采的迅速崛起,是先天性资源优势的有效凸显。“落后”是能源经济与生态保护、基础设施、社会民生甚至人口素质的不相适应,经济快速发展中的现代气息相对单薄,缺少“高大上”的生产、生活要素。这一市情定位的基本面是“落后”,是对榆林经济发展的冷静思考,我们必须承认并积极应对这一现状。改变现状有效途径之一就是发展“飞地经济”,要主动承接发达地区的产业转移,“先进”地区打破原有行政区划限制,通过跨区域的行政管理和经济开发帮助我们发展,促进要素自由有序流动,实现两地资源互补和互利共赢。

(三)发展“飞地经济”是完善现有规划的需要

近年来,在促进经济发展方面,榆林被定位为国家级能源化工基地,呼包鄂榆国家级重点开发城市群等,从国家层面在保障中国能源安全、推动资源型城市可持续发展具有重要战略意义。国家定位立足全国,充分发挥区域资源优势,是榆林今后一个历史时期必须坚持的总方向,榆林市诸多规划均在围绕能源优势寻找可持续的路子,寻找资源型城市抱团发展的路子。“飞地经济”的精髓是“发挥不同地区比较优势、优化资源配置、强化资源集约节约利用”,提倡的是开放共享、取长补短的理念。“飞地经济”的主体为“飞出地”和“飞入地”,榆林作为“飞出地”把自己的优势飞出去,作为“飞入地”请他人的优势走进来,蕴含着取长补短的方法论和开放共享的战略远见,是完善榆林现有规划的有力支撑。

(四)发展“飞地经济”是产业园区创新的需要

目前,榆林开展单独统计的产业园区28个,其中工业园区21个,农业园区3个,城市新区4个。2016年,28个产业园区完成固定资产投资295.89亿元,占全市的23.5%。完成工业总产值1252.83亿元,占全市规上工业总产值的37.6%。产值和营业收入主要集中在榆林高新区5个园区,分别占到28个园区的65.5%67.4%其他园区发展参差不齐、差异较大。

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根据园区功能定位和主要产品进行初步汇总,榆林园区产品(产业)主要集中在兰炭、原煤、甲醇、金属镁、聚氯乙烯、煤焦油加氢等煤炭化工领域,热门产业在园区之间重叠率高,文化、旅游、新兴产业等方面缺

从以上可见,榆林产业园区对经济发展中的贡献是显而易见的,但随着经济进入“新常态”,供给侧结构改革对煤炭去产能的不断加压,煤化工园区发展受到不同程度限制,这将会导致同类园区的竞争不断加剧,产业转型创新势在必行。国内外“飞地园区”实践的经验告诉我们,以“园区”为载体的“飞地经济”是促进不同区域优势产业转移和转型的有效途径。与单纯的招商引资和学习借鉴相比,政府层面拿出诚意搞“飞地园区”优越性更强,一方面飞地项目得到双方政府支持有天生的优越感,极大提高企业投资信心;另一方面优势互补的飞地产业可独辟蹊径,缓解两地竞争;此外,“飞地”是双方政府的利益共同体,能充分调动跨区域的市场、科技、信息等要素共享。

、榆林发展“飞地园区”的思考

如果说“产业园区”是地方经济发展的“引擎”,那么“飞地园区”就是经济发展的“发动机”,肩负着促进经济转型发展和培育新兴产业的重大使命,值得地方政府思考与研究。

(一)解放思想,用开放的理念发展产业园区

2003年至2012年被称为中国煤炭发展的黄金十年,暴利的煤炭让世人瞩目,它给资源型城市带来了巨大的财富,同时也绑架了地方经济,让其他产业丧失了发展的机遇与空间。榆林也是这趟煤炭经济快车中的一列,财富的快速积累让榆林神话般崛起,榆林从农业大市向工业大市华丽转身,当一煤独大的产业格局形成后,企业家谁会思考多元化发展?谁会思考“如果没有资源怎么办”?以“煤”为主的优越感逐步禁锢了人们的思想,所以我们现在提出的转型升级,首先还是要从思想上转型,让干部解放思想,让企业家解放思想,让人民群众解放思想,“跳出榆林看榆林”,全面科学地梳理出榆林的优势和劣势,结合国际国内“前沿”水平,抛弃“肥水不流外人田”的固守,用包容开放的胸怀迎接国内外先进生产要素进来,以合作共赢的思路将我们的优势输送出去。近期,国家发改委等8部门联合发文鼓励对“飞地经济”的探索,这将会掀起国内“飞地园区”快速发展的浪潮,榆林一定要抓住这个有利机会,主动争先承接发达地区的产业转移,先试先行加快园区创新

(二)简政放权,以优越的营商环境吸引投资

“营商环境就是生产力”总理近日的这番表述是将“营商环境”看作新的生产要素,摆到更加突出、更加紧迫的位置上。通过上文对“飞地”选择评价指标体系的阐述,企业成本、社会保障、政策倾斜等都是反映营商环境的重要指标。不管“飞出”还是“飞入”,经济活动的主体都是以营利为目的的企业营商环境是吸引企业投资的重要因素,是一个城市的软实力。政府必须长期坚持简政放权、放管结合、优化服务的改革理念,把放管服结合起来为企业营造良好的经商环境,降低企业经营成本,建立良好的社会保障体系,提供适度的政策倾斜,筑好舒适“巢”才能引来金色的“凤”。

(三)循序渐进,在发展中逐步扩大开放程度

长期以来榆林市开放程度较低,所以在“飞地园区”的探索中要循序渐进,定位要适合榆林实际,分阶晋级。首先,从市内开始探索南、北县区的“飞地”,南六县为丘陵沟壑区,发展条件受限,但南六县不乏精心包装的项目和实力雄厚的企业家,可以选择与北六县共建园区,降低用地成本,共享北六县基础设施,不断培植典型积累经验。其次,在省内发展跨地市“飞地”,现阶段全国飞地经济模式以省内跨地市最多,省域内部的飞地,往往能获得来自省级层面财税、资金、土地等方面的支持。比如与西安市各城区、宝鸡、杨凌等建立合作关系,发展旅游、文化、农业、制造等行业。再次,承接国内外发达地区的产业转移,尤其是与资源开采转化相关的高端装备制造、精细化工等下游产业链延伸领域,不断扩大开放程度。

    (四)注重借鉴,在探索中不断完善体制机制

实践证明,政府主导和积极推动是“飞地经济”取得成功的重要因素之一,要发展“飞地园区”就必须对园区现有的体制机制进行改革。一是理顺管理体制。榆林现有园区基本是按行政区划建设的,多为政府派出的事业机构,管理人员为国家事业编制人员,既要服从派出政府的领导,也要和经营所在地搞好衔接,这种管理体制下园区的自主性受到很大的限制。要注重借鉴国内外“飞地园区”成功的管理经验,鼓励合作方按市场方式,共同设立投融资公司,采取PPP等模式,吸引社会资本参与园区开发和运营管理探索建立精简、统一、高效、便捷的跨区域协调管理机构。二是建立合理的利益分配机制。飞地双方隶属于不同行政区域,代表的是不同的利益主体,利益分配不合理往往会挫伤合作方政府的积极性,导致各谋其便,失去合作的意义。所以在GDP统计、税收分成等方面要充分论证,确定合理的分享比例,实现双方互惠互利,最大限度地激发合作的积极性和创造性。


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