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关于地方政府债务和融资问题的几点思考

2017-08-10 09:37:43   来源:市发展研究中心 王项   点击:

4月,国家财政部、发改委等六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)(以下简称50号文件);6月,财政部下发《关于坚决遏止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)(以下简称87号文件);7月,中央召开全国金融工作会,明确要求“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。”笔者认为,从银监会强化银行业风险防控到财政部频繁发文规范地方政府举债融资行为,再到中央首次提出“终身问责、倒查责任”,充分体现了在金融安全上升为国家安全的大背景下,防止地方政府违规举债融资已经成为财政金融领域一条不可逾越的监管红线。

一、国家规范地方政府债务的“前世今生”

说到地方债,就不得不提分税制改革,在分税制改革前,地方和中央的财税分配采取的是“大包干”,通俗地讲就是中央就某省每年上缴的税收定一个数额,缴足这个数额后,剩下的财税收入都归地方。“大包干”政策的好处是可以充分调动地方发展经济的主动性和积极性,但这直接导致各省之间贫富不均、中央对地方的宏观调控政策效果减弱。为此,1994年,中央开始推进“分税制”改革,在这项制度执行的第一年,中央财政收入较上一年猛增200%,占全国财政总收入比例由上年的22%提高到56%,但财政支出占全国总支出比例较上年只增加了2个百分点(2016年中央财政收入占全国财政总收入的比例为45.35%,中央财政支出占全国总支出比例为14.59%)。在“分税制”改革的大背景下,地方政府财力水平降低,但事权没有转移,事权财权不匹配产生了资金缺口,加之修订前的《预算法》又不允许地方政府举债,地方政府就不得不通过地方性融资平台等方式举债融资。

2013年8月至9月期间,国家审计署对全国政府性债务情况进行了全面审计,并于2013年12月30日公布了《全国政府性债务审计结果》,数据显示,截至2013年6月底,从政府层级看,省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元,主要债务在市级政府从举借主体看,融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体,分别举借40755.54亿元、30913.38亿元和17761.87亿元,融资平台举债突出从债务资金来源看,银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源,分别为55252.45亿元、12146.30亿元和11658.67亿元,银行贷款仍是主要负债渠道从债务资金投向看,主要用于基础设施建设和公益性项目,在已支出的政府负有偿还责任的债务101188.77亿元中,用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87806.13亿元,占比86.77%。

为什么国家要加强地方债务管理?我国的杠杆率主要集中在非金融部门,其中以地方政府与国有企业为主,政府部门杠杆率由2008年的31.6%上升至2016年的46%,与此同时,2016年中央和地方负债率约为36.7%,虽与2013年持平,但2016经济总量较2013多出近18万亿,全国政府债务规模年均增长超2万亿,如果再考虑各种其他隐性负债,地方政府的负债总体水平或将更高,一旦地方政府债务风险爆发,极易传导至金融领域,引发金融海啸,直接导致国家金融体系不稳,这将对经济发展各个领域带来不小的冲击。

表一:国家对地方政府债务管理的相关政策梳理

名称/事件

发布时间

内容

《预算法》

1995.1.1

地方政府不得发行债券。

国债转贷地方债

1998

地方政府不得发行债券,由国债转贷地方政府。

中央首次代理地方政府发债

2009

2008年金融危机后,4万亿经济刺激,须地方政府筹集大量资金,2009-2011年中央政府每年代地方政府发债2000亿。

《2011年地方政府自行发债试点办法》

2011.10.17

沪、广、深、浙在批准额度内自行发债,财政部代办还本付息。

《2013年地方政府自行发债试点办法》

2013.6.25

增加江苏、山东。

《2014年地方政府债券自发自还试点办法》

2014.5.19

新增北京、青岛、宁夏和江西,增加至10个试点省市。

《预算法》(2014修正)

2014.8.31

规定全口径预算管理,全部政府债务纳入预算;经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措;举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)

2014.9.21

赋予地方政府举债权限,政府不得通过平台融资,对地方政府债务实行规模控制。

《国务院关于深化预算制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)

2014.9.26

对财政收入管理、支出管理、预算执行、债务管理、理财行为等方面提出规范管理要求。

《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)

2014.10.23

截至2014年底尚未清偿的债务甄别,纳入预算管理。

《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)

2015.3.12

对地方政府一般债券发行在利率、信用评级、信息披露的等方面进行管理。

《2015年地方政府专项债券预算管理办法》(财预〔2015〕32号)

2015.3.18

地方政府2015.1.1开始发行专向债券用于置换地方政府专项债务,未超过国务院规定规模的可以政府性基金预算。

《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)

2015.4.2

对地方政府专项债券发行在利率、信用评级、信息披露的等方面进行管理。

《2015年地方政府一般债券预算管理办法》(财预〔2015〕47号)

2015.4.10

地方政府2015.1.1开始发行一般债券用于置换地方政府一般债务,未超过国务院规定规模的可以一般公共预算。

《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)

2016.10.27

地方政府性债务仅包括地方政府债券以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式的政府存量债务和存量或有债务;市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划;省级政府应当将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围。

《地方政府一般债务预算管理办法》(财预〔2016〕154号)

2016.11.9

从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面,提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。

《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预[2017]35号)

2017.3.23

对新增地方政府债务限额分配管理作出明确规定。

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)

2017.4.26

明确对融资平台公司融资管理、政府与社会资本方的合作行为、地方政府举债融资机制的规范要求。

《关于坚决遏止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)

2017.6.7

列出政府购买服务负面清单、明确政府购买服务要先预算后购买原则,明确禁止将基建、储备土地前期开发、农田水利等基础设施作为政府购买服务项目。

二、地方政府违法违规融资举债担保行为的主要类型

为了摸底地方融资平台是否存在违法违规举债的情况,财政部在2016年下半年印发《关于开展部分地区地方政府债务管理存在薄弱环节问题专项核查工作的通知》(财办预〔2016〕94号),对地方政府和地方融资平台违法违规举债担保问题展开专项核查,目前财政部已分3批公开通报部分市县政府和金融机构的违法违规融资担保行为,大概有以下六类违法违规举债担保行为。

(一)政府部门直接举债

《预算法》规定,“地方政府举借债务一律通过发行地方政府债券方式筹措,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。针对在土地储备领域存在的模糊认识,《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4 号)进一步明确,“自 2016 年 1 月 1 日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。

问责案例中,作为政府部门的重庆市黔江区教委向金融机构融资被定性为违法违规举债,举债主体和方式均不合规。

(二)假借其他主体举债

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43 号)(下称“国发 43 号文”)要求,“明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。《关于印发<财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法>的通知》(财预〔2016〕175 号)明确规定,“融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定,政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。

问责案例中,四川省新都区人民政府通过会议纪要形式,同意国有公司以银行贷款、信托产品或私募债等方式融资,部分资金由区政府主要负责人批准用于相关政府项目,违反取消融资平台公司政府融资功能的规定。现实中,少数地方还存在利用学校、医院等事业单位融资,然后将资金挪借给政府使用的违规行为。

(三)财政偿还企业债务

根据《预算法》和相关规定,以 2014 年底为界,除经甄别确认的 15.4 万亿存量地方政府债务,以及后续年度全国人大批准额度内的新增地方政府债券、地方政府负有偿还责任的外债转贷款可以分类纳入预算管理外,不得新增其他地方政府债务,更不得将企业债务列入财政预算支出。

问责案例中,山东省邹城市将企业贷款经财政局财源建设基金转给城市资产经营有限公司使用,并以财政资金作为还款来源,即被定性为违法违规举债。

(四)滥用投融资模式举债

1、通过明股实债方式举债。主要包括在政府和社会资本合作(PPP)、专项建设基金、政府投资基金等新型投融资模式中,政府及其部门、或其控制的企业与投资主体约定到期回购股权、保证固定收益等。

2、混淆运作模式隐性举债。问责案例中,内蒙古自治区交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,将“委托代建”和“政府购买服务”两种模式混淆运用违规举债。

3、利用违规运作模式举债。新《预算法》出台后,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等以委托单位建设并承担逐年回购责任方式(BT 模式)属于举借政府债务行为,但部分地方政府仍在违规使用。

(五)违法违规提供担保

《预算法》要求,“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。《担保法》规定“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外;学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”。

问责案例中,重庆市黔江区财政局出具协调资金支付黔江区城市建设投资(集团)有限公司融资产品本息的承诺函,四川省巴中市财政局向债权人书面承诺,若巴中新城建设投资有限公司不能按时偿还债务本息,将安排财政资金偿还,均被定性为违法违规担保。

(六)利用政府购买服务名义违法违规举债担保

87号文规定:“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。”“严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。”

问责案例中,驻马店市政府违规出具政府常务会议纪要,承诺将驻马店市公共资产管理有限公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算,涉及资金6.4亿元。市财政局据此违规向中国建设银行驻马店分行出具了承诺函。

三、50号文件对地方政府融资的影响

50号文件最大的亮点就是政策执行的力度前所未有,一是六部委联合发文,司法部也在其中,这有助于形成监管合力、杜绝监管真空,意味着对地方政府的举债融资行为已经由原来的单兵作战进入了“协同监管”的模式,二是有明确的时间限制,并要问责到个人,文件要求各地政府全面改正地方政府不规范的融资担保行为,于7月31日前清理整改到位,对逾期不改正或改正不到位的,依法依规追究相关责任人的责任,三是发生违法违规举债时,除追究地方政府及其所属部门、融资平台公司的责任外,还要对金融机构、中介机构、法律服务机构等进行联合惩戒,违规惩罚还要进一步落实到各参与方的负责人和参与人员,提高了违规成本和政策的执行效率。从内容来看,俨然是开出了一张地方政府融资的“负面清单”:

表二:各类主体/融资模式“负面清单”

地方政府

除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式担保

不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任

融资平台

地方政府及其所属部门不得干预融资平台日常运营和市场化融资

不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司

不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源

不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为

金融机构

不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保

PPP和产业基金等

地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金

严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债

除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

50号文件对于地方政府融资主要有三个方面的影响:

——债权人对地方政府会为融资平台背书的预期将被打破。此前发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)文件(以下简称43号文件),明确提出要剥离融资平台的政府性融资职能,但地方政府对融资平台的隐性背书还在,债权人仍有着地方政府会为融资平台背书的预期。但50号文件明确“融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务”,融资平台主动书面说明有望打破债权人对地方政府会为融资平台背书的预期。50号文件对于城投债市场的冲击不会很大,因为43号文件与50号文件监管方向一致,前期市场已有一定程度调整,从当前的债券市场来看,利率上行、债券“弃发”,城投债也未能幸免,今年前4个月城投债累计发行额同比降幅近60%,有不只一家城投债的发行利率超过7%,业内认为,城投债利差走阔的压力将增大,城投债有望回归信用债本质。

——PPP项目对基础设施建设的拉动作用或将减弱。在43号文之前,地方融资平台承担拉动基建投资的主要作用。随着融资平台与政府信用剥离,PPP和贷款成为拉动基建投资的主要力量,2015年底至2016年初为PPP项目发起的高峰期,PPP项目从发起到落地大约需要13个月,2016年底至2017年初是PPP项目落地的高峰。值得注意的是,从去年8月份开始,国家各部委开始对地方政府债务风险以及PPP变相融资行为进行排查,使得PPP项目发起节奏放缓,加之50号文件明确提出的“四个不得”要求,强调由社会资本独立承担项目投资风险,社会资本参与PPP项目的态度将会更加审慎,因此50号文将阶段性降低PPP对基建的拉动作用。

——地方政府的隐性担保将转化为市场化操作的显性担保。50号文要求“除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任”,但允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司,构建市场化运作的融资担保体系,此举说明国家意将担保行为推向市场化操作,明确市场化担保人和被担保人法律责任,从而达到让地方隐性担保显性化、市场化的目的,这并非对融资平台寻求市场化外部担保增信行为进行“一刀切”,也旨在理清政府与融资平台的债务关系。

四、对我市加强政府债务管理和规范融资的建议

衡量地方债务情况主要看三个数据,分别是负债率[1]、债务率[2]和偿债率[3],偿债率国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值,债务率国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90-150%,目前全市及市本级政府债务整体处于安全可控范围,但根据2014年陕西省政府性债务风险提示地区名单,北六县区除神木市(原神木县)外,逾期债务率均超过风险警戒线,部分县区专项债务率高于警戒线风险数倍,控债降债工作任重道远,市委、市政府应进一步加强各级政府性债务和举债行为的规范和监管。

当前,榆林市政建设、公共服务、重大交通项目等公共领域的投资缺口仍会进一步增大,随着政府举债融资监管政策的收紧,地方政府要更善于研究财政政策,争取中省资金支持;要更善于开发包装项目、创新合作模式,激发社会领域投资活力;要更善于利用金融工具,用好财政杠杆的乘数效应。从具体的融资方式来讲,应注意以下问题。

在政府债券方面,必须要认识到新《预算法》之后,政府举债只有发行政府债券唯一的途径,要吃透《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预〔2017〕35号)精神,在债务限额内争取更多的新增债券,文件明确了新增限额分配公式,(即:某地区新增限额=[该地区财力×系数1+该地区重大项目支出×系数2]×该地区债务风险系数×波动系数+债务管理绩效因素调整+地方申请因素调整),其中大项目支出主要根据各地区落实党中央、国务院确定的“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略以及打赢脱贫攻坚战、推进农业供给侧结构性改革、棚户区改造等重点方向的融资需求测算。因此,在争取新增政府债券的过程中,一方面要加大政府债务置换债券的争取力度,另一方面,要在申报项目上下功夫,特别是要争取财政部已明确发文的专项债券,例如土地储备专项债券、收费公路专项债券等。

在融资平台方面,六部委联动惩戒地方政府不规范的举债行为,地方融资平台公司短期融资行为有可能出现较大调整,融资成本提高的压力会剧增,转型发展势在必行,一是要加快剥离地方融资平台政府融资职能,规范融资行为,二是要推动地方融资平台向市场化运营的国有企业转型,优化公司法人治理结构,聘请专业的人才和团队创新平台的运营和融资方式。三是要抓住发展PPP投资业务的机遇,实现政府融资平台的角色转型和能力转换。

在产业基金方面,一是要尽快出台我市产业引导基金的实施细则,明确引导方向、基金规模和运作规则。二是要出台相关的配套政策,对于社会资本来讲,基金引导仅是第一步,要围绕引导方向,制定出台系列的税收、土地等方面的优惠政策,吸引社会资本投资。三是要提供优质的政务服务和投资环境,在当前的市场条件下,社会资本的流动性极高,选择性也更为灵活,良好的投资环境和高效的政务服务是吸引社会资本的重要因素。

在政府和社会资本合作(PPP)方面,我们必须要认识到,PPP是当前中央鼓励的除发债之外的主要融资渠道,2013年以来,我市落地建设的PPP项目仅有2个,目前没有建成项目,PPP工作相对滞后。有关部门应密切跟进国家最新的PPP政策,加速形成一套专业化、市场化、规范化的PPP项目运作机制,推进PPP项目的落地建设,在融资渠道方面应注意四个方面的问题:一是落实50号文件的要求,严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序,并签订规范有效的PPP项目合同,力争挤进中省的项目库,这是享受任何有关PPP项目优惠政策的重要前提;二是用好政策性贷款,今年4月,交通部联合国家旅游局等六部委印发了《关于促进运输与旅游融合发展的若干意见》(交规划发〔2017〕24号),国开行在“十三五”时期,提供不低于2000亿元的优惠贷款,相关职能部门要时刻关注最新政策,利用好政策性贷款期长、利息较低的优势,降低社会资本的融资成本;三是用好PPP项目专项债券,4月25日,国家发改委印发《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引的通知》(发改办财金〔2017〕730号),指出现阶段支持重点为能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目;四是用好保险资金,4月5日,中国保监会印发了《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》,允许保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人,发起设立基础设施投资计划,面向保险机构等合格投资者发行受益凭证募集资金,向与政府方签订PPP项目合同的项目公司提供融资,投资符合规定的PPP项目。

在笔者看来,国家在坚决堵后门的同时,也积极地在开前门,地方政府在抓好严格控债降债的同时,应更善于用市场化的手段来发挥财政资金四两拨千斤的作用,提升财政资金的使用效益和融资水平。(作者单位:榆林市发展研究中心)




[1]负债率:债务余额与当年GDP 的比率,是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标;

[2]债务率:年末债务余额与当年政府综合财力的比率,是衡量债务规模大小的指标;

[3]偿债率:当年还本付息总额与当年政府综合财力的比率。)


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