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榆林市统筹就业发展研究报告

2018-04-11 10:03:34   来源:   点击:




习近平总书记在十九大报告中指出:“就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策,实现更高质量和更充分就业。”在全面建设小康社会的进程中,如何实现经济发展与就业增长的协调,是我们当前和今后较长时间面临的重大课题。课题组通过问卷调查、文献研究、实地访谈、统计分析等研究方式,全面梳理全市就业总体格局、服务现状及规律特点,客观分析今后就业工作将面临的机遇与挑战,并对未来就业需求进行预测,最后从经济发展模式、技能提升培训、公共就业服务等方面如何促进就业创业工作进行了系统和深入的研究和探讨,提出我市就业战略路径选择。

一、榆林市就业现状分析

(一)就业总体格局

图片1.png


1.就业总量压力不大

图片2.png

从历年发展情况看,全市就业人数基本处于稳定上升态势。2016年,全市就业人数为202.36万人(不含个体户,2016年底全市各类市场主体累计达20.4万户),其中乡村就业人员146.35万人,占73%;城镇职工35.55万人(不含劳务派遣人员),占18%,城镇登记失业率3.55%。常住人口中16-59岁劳动年龄人数221.4万人,占常住人口的63.1%(2015年全国16-59岁劳动年龄人口9.1096亿,占全国总人口66.3%)。因此,在不包含个体户的前提下,全市就业率达91.4%,如果再综合考虑劳动参与率(2016年全国女性劳动参与率64.3%)、在校学生(8.7万人)等因素,目前就业总量压力不大。

2.就业结构性矛盾突出

近十年来,全市不同产业从业人数情况发生了较大变化,第一产业从业人员占比从2005年的56%下降至2016年的48.8%,第二、三产业从业人员比重提高(2011年以后第二、三产业就业人员没有分开统计),但就业结构相对于产业结构不同步,第一产业就业结构偏离度一直为负值。从行业分布看,就业渠道单一,主要局限于第一产业(第一产业增加值占总产值的5.9%、从业人员占48.8%),第二产业、第三产业以采矿业及生产性服务业为主(城镇第二产业从业人员25.45万人,其中采矿业及制造业从业人员18.36万人,占72.1%),战略性新兴产业吸纳就业的能力有限。可见,我市目前依然没有摆脱低层次劳动密集型的就业格局,“就业难”与“技工荒”矛盾加剧(一方面农民工、大学生的就业问题日益凸显,另一方面各类技术等级求人倍率均大于1)。

表1  2003-2016年三大产业结构偏离度

年份

增加值占GDP比重(%)

就业占比(%)

产业结构偏离度

一产

二产

三产

一产

二产

三产

一产

二产

三产

2005

9.0

62.0

29.0

56.0

13.6

30.4

-0.84

0.11

-0.05

2006

8.0

68.2

23.8

54.9

14.4

30.7

-0.85

0.24

-0.23

2007

7.1

74.7

18.2

54.6

14.5

31.0

-0.87

0.37

-0.41

2008

6.5

78.7

14.8

54.5

14.4

31.0

-0.88

0.44

-0.52

2009

5.4

66.1

28.5

53.2

15.1

31.7

-0.90

0.24

-0.10

2010

5.2

68.6

26.1

45.9

23.5

30.7

-0.89

0.50

-0.15

2011

4.9

71.1

24.0

44.2

24.5

31.2

-0.89

0.61

-0.23

2012

4.7

72.2

23.1

42.1

57.9

-0.89

0.65

2013

4.9

68.9

26.2

39.8

60.2

-0.88

0.58

2014

5.0

67.3

27.7

47.3

52.7

-0.89

0.80

2015

5.8

61.1

33.1

47.4

52.6

-0.88

0.79

2016

5.9

60.6

33.5

48.8

51.2

-0.88

0.84

注:就业结构偏离度指某一产业的产值增加值比重除以产业的就业比重减去1。当结构偏离度越接近零,该产业结构与就业结构也就越合理。当结构偏离度大于零,该产业应该吸纳更多的劳动力,使产业的发展与就业吸纳能力保持一致。当结构偏离度小于零,意味着该产业已存在大量的隐性失业者,应该促使劳动力从该产业流出,转移到其他部门。


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3.就业质量不高

全市整体就业质量不高,具体表现为“两低两大”:社会保险参保率低、劳动合同签订率低、工资收入差距大、人员流动性大。在社会保险缴纳方面,由于陕西省社会保险缴纳尚未实现“五险统征”,全市民营中小企业社会保险参保率在20%左右(选择性参保)。我们对31家不同行业企业缴纳社保情况调查显示,全员足额缴纳社会保险的企业占36%(均为国有企业或国有控股企业),45%企业选择性缴纳社会保险(管理层或工作3年以上缴纳“两险”或“两险”以上,一般员工缴纳“一险”),还有19%企业未缴纳社会保险。在劳动合同签订方面,全市劳动合同签订率仅在20%-30%,且即使签订劳动合同,部分条款也有缺失(主要是不缴纳社会保险)。在工资薪酬方面,能源化工企业普通工人工资3000-4500元/月,农产品加工企业技术人员工资仅为3500-5000元/月,不同行业工资薪酬差距较大。因此,受社会保险参保率低、劳动合同签订率低、工资收入低等影响,企业员工月流动量在5%-10%(榆林市世纪精华大酒店有员工300多人,最多的一个月餐饮部门工作人员离职达40人、新进员工30多人)。

4.劳动者素质较低

图片3.png

全市具有大专及以上文化程度的人数为25.6万人(第六次人口普查),仅占总人口的7.0%,平均每十万人中拥有大专及以上文化程度8208人,低于全国每十万人口中拥有大专及以上文化程度的有8930人。全市现有各类职业院校22所,由于“重普教、轻职教,重学历、轻技能”,中职学校招生困难(2016年普职招生比3.4:1),呈现出校园大、老师多、学生少的现象。近五年全市有16.62万人获得职业资格证(初级职业资格证9万人、中级4.2万人,高级2.61万人,技师0.81万人),每万名劳动者中高技能人才数750人左右。2016年全市转移就业前接受培训13.39万人(引导性培训6.92万人、职业技能培训6.47万人),仅有约五分之一的农村转移劳动力能够接受培训。可见,我市的职业教育与经济社会发展脱节,劳动者素质结构难以适应产业升级的要求。

表3  2000、2010年全市人口的受教育状况

单位:人

年份

大专及以上

高中(含中专)

初中

小学

未上过学


人数

每十万人中

人数

每十万人中

人数

每十万人中

人数

每十万人中

人数

每十万人中


2000

59582

2022

255444

8670

816212

27705

1339000

45450

475842

16151


2010

256297

8208

445706

14274

1197020

38336

956727

30640

266655

8540


5.创业氛围不浓

我市创业工作涉及人社、科技、商务、中小企业、共青团等多个部门,出台的创业政策多而杂并相互重叠,尚未形成合力,早在2009年咸阳、汉中、榆林三市被省人社厅确定为省级创业型试点城市,咸阳、汉中均已通过验收,达到国家级或省级创业城市创建标准,安康等四个市第二批省级创业型城市创建工作也已开展,而我市的创建工作尚未启动。另外,受民间借贷、煤炭市场低迷等影响,2015年以来民间投资多月为负增长,直到今年6月份才由负转正(1-6月份民间投资增长11%),民间投资活力不强。目前仅建成创业孵化中心4个、农业星创天地15家、工业众创空间12家(不及鄂尔多斯的零头)。

(二)就业服务现状

1.就业管理体制僵化

目前,市人社局下设的就业服务机构有就业训练中心、劳动服务处、农民工工作办公室、公共就业和人才服务中心、职业技能鉴定指导中心、下岗失业人员小额贷款担保中心6个,各县(市、区)就业服务机构从上世纪八十年代中期至今一直叫“劳动服务科”,可以说都是计划经济下的产物,服务质量与市场需求存在较大不适应。具体表现在:一是职能分散。三定方案职能划定中市劳动服务处、公共就业和人才服务中心都负责公共就业服务的相关工作,实际上劳动服务处已经成为失业保险经办机构。二是业务萎缩。如就业训练中心本职工作是承担创业培训和技能培训,现在仅临时承担工人技术等级考试的考前培训和实践操作。三是人员庞大。市一级就业服务机构在编人员108人、协管人员113人、临时人员7人(毕节市户籍人口917万人,就业服务局仅有30多人)。四是服务质量不高。无论从服务水平、服务方式,还是服务内容上看,我市公共就业服务均严重滞后。我们对31家企业招工方式调查显示,通过新闻媒介(报纸、电视、电台)发布招聘信息占35.6%,大中专、职业学校毕业生推荐占24.5%,其他方式占27.2%,定期或不定期举办的人才市场设摊招聘仅占12.7%。早在2008年,中国劳动保障科学研究院在《榆林市统筹就业发展战略研究》一书中就提出,机构设置不能适应新形势下的就业服务工作,建议整合现有与就业有关的管理机构,成立“市县就业服务局”。


表4  市级就业服务机构的基本情况

单位名称

单位

性质

单位职能

单位建制

核定编制

实有人数

职数

职数余缺

协管

临时

市就业训练中心

事业

贯彻执行有关劳动就业和职业培训的法律、法规和政策;组织就业训练、专业训练的教学与实习;开展教学研究,编写教材和教学资料及法律、法规规定的其他职责。

正县级

37

37

县级1正3副

科级9正14副

缺:副县副主任2名,科长1名,副科长1名。

4


市劳动服务处

参公

主要承担失业保险的各项业务和完善落实失业调控政策措施;负责公共就业服务的相关工作。

正县级

27

25

县级1正2副1副调

科级7正6副7非领导

缺:失业保险基金管理科科长1名和科级非领导2名;超:副科长1名

11

3

市农民工工作办公室

事业

负责制定和宣传推进有关农村居民进城落户相关政策;组织、联络和协调成员单位督促落实领导小组会议决定事项;承办领导小组交代的其他事项。

正县级

12

10

县级1正1副

科级2正1副

督查科科长空缺1名,副科长超1名

9


市公共就业和人才服务中心

参公

贯彻落实公共就业和人才政策、规定;引进和管理各类人才,办理人才代理、流动、聘用、辞职等手续;承办劳动力管理和就业、失业登记、下岗失业职工管理、培训及下岗失业人员再就业;促进就业创业,收集、发布人才和劳动力需求信息,开展就业服务,劳动保障代理、劳务输出,开展法律法规和政策规定的其他业务。

副县级

22

22

副县1正2副1副调

副科6正4非领导

缺:调研员1名,科长6名,科级非领导职数4名。

10

4

市职业技能鉴定指导中心

参公

负责全市职业技能鉴定工作;负责全市职业技能鉴定各职业(工种)考评员的培训、考核、管理和使用。

正科级

8

8

科级1正1副1非领导

63


市下岗失业人员小额贷款担保中心

参公

职能待定。原因是创业贷款的职责下放到各县,目前的工作是创业贷款政策的宣传以及各县区创业贷款政策的落实情况。

正科级

6

6

科级1正1副1非领导

超配主任科员1名

16



2.人力资源市场信息化建设滞后

全市有1个市级(挂靠市公共就业和人才服务中心,核定编制5人)、12个县(市、区)级人才市场,乡镇劳动保障事务所154个,城市社区劳动保障工作站165个。除劳动部门所属的公共职业介绍机构之外,其他组织和个人开办的职业介绍机构寥寥无几。根据目前运作情况看,市一级的人力资源市场基本局限于作为供需双方交流的一个平台,没有开展积极主动的岗位开发和就业指导、咨询。县区一级的工作大部分尚未真正开展,而且技术设施上非常缺乏。没有形成市、县、乡、社区四级联网和信息共享的网络平台,导致劳动力求职和企业招工之间存在信息不对称的屏障,大量农村劳动力外出务工仍然依靠传统的“亲带亲”模式,信息传递不及时、不准确,影响人力资源的合理流动。

3.公共就业政策引导作用不强

2007年以来,我市陆续出台了10多个关于就业创业的文件,大多数转发中省相关文件,就业政策不接地气,引导性不强。加之,受经济条件、企业用工不规范等因素制约,宣传不到位,政策执行大打折扣或者没落实。目前,我市公共就业服务工作的重心转向公益性岗位。截止2017年8月,全市共有公益性岗位人员27811人(咸阳市公益性岗位4994人,鄂尔多斯市公益性岗位约1000人,毕节市公益性岗位人数约8000人),其中市本级开发公益性岗位13350人,与正式在编人员比为1:1.32(2016年底,市本级在编党政群工作人员1756人、政法系统1670人、企事业单位14200人)。2016年,公益性岗位人员社保补贴与岗位补贴支出7.58亿元,占当年就业资金支出的93.1%。公益性岗位中就业困难人员2100人,占7.6%;大中专毕业生11700人,占42.1%,与公益性岗位政策要优先覆盖就业困难人员的初衷背离,同时退出机制也不健全。

图片4.png

(三)就业特点分析

就业与经济社会发展的水平及所处发展阶段密切相关,受经济结构、地域文化等影响较大,具有显著的区域特点。

1.从资源型经济看:就业增长滞后于经济增长

正常情况下,经济增长速度越快,创造就业机会就越多,即经济增长与就业增长呈现正相关关系。2012-2016年我市GDP年均增长8.1%;就业人数增加10.68万人,年均增长0.8%,平均就业弹性系数为0.08,低于全国平均水平0.1。主要原因是我市第二产业以“一次能源、初级化工产品”为主,轻工业弱(2016年规模以上轻工业在规模以上工业总产值中的占比为2.7%);第三产业是以涉煤批发零售及交通运输为重点的生产性服务业,生活性服务业发展滞后,吸纳就业的能力不强。同时,随着资源大开发之前的支柱产业毛纺、皮革、服装、地毯等手工业逐步萎缩,大量就业岗位消失,形成一批失业人员。而能源化工项目大多,机械化、自动化程度高,吸纳劳动力空间十分有限(以中煤陕西榆林能源化工有限公司为例,其年营业收入200多亿元,员工总数不足1183人,本地员工所占比例不到30%)。

2.从地域文化看:就业观念落后

受传统思想、教育程度以及地域文化的影响,在一些劳动者的心目中,仍然存在找工作要找“铁饭碗”,单位要姓“公”不姓“私”,要“固定”不要“临时”,认为只有在体制内就业才算是有正式工作,在民营企业工作就不算真正就业(9月7日发布的《榆林市2017年度事业单位招聘工作人员的公告》点击率达11.9万次,次日发布的《榆林市委组织部、人社局、中小企业局关于选拔优秀高校毕业生到民营企业工作的公告》点击率仅为382次)。“面子”观念严重,不愿意干所谓“丢人”的脏、累和“伺候人”的活,热衷公益性岗位(2016年招聘600名公益性岗位,有近4万名大学生报名参加考试)。同时,劳动者在“满意的工作”和“适合的工作”之间难以权衡,对就业缺乏准确的市场定位,许多应届毕业生或是对就业形势和境况认识不足,或是对就业期望值过高,大学生就业群体的稳定性较差(对400名求职大学生的调查发现,已在民营企业就业又想重新找工作的毕业生占到了总样本的78%)。

3.从区域特点看:南北区域就业差异大

图片5.png

由于资源禀赋差异,“十二五”期间开工的189个市级重点项目北六县(区)占88.4%,中煤、陕煤、延长等中省企业在陕北能化基地座谈会期间举行开工仪式的百亿级大项目基本都落户北六县(区)。2016年城镇非私营单位42.1万就业人员中,北六县区有34.8万人,占82.7%;南六县有7.3万人,占17.3%。2015年,北六县(区)有证照个体经营户和从业人员分别占79.4%和81.3%,比2008年末分别提高了6个和6.6个百分点;南六县分别占20.6%和18.7%,下降了6个和6.6个百分点。

 

 

表5  2015年全市各县区有证照个体经营户和从业人员


个体经营户

从业人员

数量(个)

比重(%)

数量(人)

比重(%)

合  计

75003

100.0

225096

100.0

北六县

榆阳区

59555

79.4

182752

81.3

18750

25.0

53953

24.0

神木市

10518

14.0

29996

13.3

府谷县

8555

11.4

32078

14.3

横山县

4869

6.5

13938

6.2

靖边县

8670

11.6

28570

12.7

定边县

8193

10.9

24217

10.8

南六县

绥德县

15448

20.6

42344

18.7

3571

4.8

9532

4.2

米脂县

2675

3.6

7022

3.1

佳  县

2041

2.7

5207

2.3

吴堡县

1315

1.7

3917

1.7

清涧县

2162

2.9

5587

2.5

子洲县

3684

4.9

11079

4.9

资料来源:榆林市人民政府第三次经济普查数据(2015年)

4.从劳动力流向看:以区域内部流动为主

2016年,全市农村剩余劳动力转移67.8万人,占全部农村劳动力的46.1%,转移的农村剩余劳动力在县内务工的有31.8万人,占46.9%;县外省内转移27.6万人,占40.7%;省外务工8.4万人,占12.4%。榆阳、神木、府谷等资源富集地区60%实现了就地转移,而南部发展较困难县70%以上剩余劳动力转移到北六县(区)就业。另外,长期以来我市的户籍人口都高于常住人口,2015年净流出人口规模达到37.35万人。同时,我市流入劳动力以低端为主、流出劳动力以高端为主的现象,如府谷京府煤化有限责任公司用工量1353人,榆林户籍员工占45%,其中一线工人以四川、贵州农民工为主;同时,全市高校毕业生返榆就业率基本稳定在30-40%(2014年榆林籍高校毕业生4.02万人、返榆1.17万人,2015年毕业4.67万人、返榆1.45万人,2016年毕业3.5万人、返榆1.76万人)。

二、榆林市就业形势分析

(一)国内就业现状及趋势

受经济总量扩大、产业结构优化、城镇化持续推进、技术和观念进步以及积极就业政策等因素影响,我国就业形势有望保持总体稳定。但经济放缓影响有所显现,面临总量压力持续、结构矛盾凸显、质量亟待提升的挑战,就业呈现出以下三大趋势:

1.劳动力供给压力减缓,但隐性失业公开化开始显现。2012年以来,我国劳动年龄人口呈现总量持续下降趋势,劳动力供给压力减缓(2006年起,16-24岁的青年劳动力参与率开始下降)。但是,经济增长引致就业需求,新常态我国经济从过去高速增长变为中高速增长,劳动力需求下降,就业量就会出现萎缩。“十三五”期间,还要面对最突出的问题就是供给侧结构性改革的压力,去产能所涉及的企业就业压力已经显现(煤炭140万人、钢铁150万人),国有企业虽然不裁员,实质上是隐性失业。

2.产业变动进程加快,服务业逐步成为就业主体。2006年以来,全国三次产业就业人员情况发生较明显变化,第一产业持续下降、第二产业呈现先增后减的趋势、第三产业持续增长。2016年第一产业就业人员占27.7%;第二产业就业人员占28.8%;第三产业就业人员占43.5%。与2012年三次产业就业人员33.6:30.3:36.1的比重相比,第三产业从业人员连续5年较大幅度提升,已成为吸纳就业的绝对主力。

图片6.png

3.就业结构性矛盾加剧,解决难度增大。全国每年毕业的大学生有700多万,但是高等教育培养出人的能力结构跟就业市场、劳动力市场不相匹配的问题非常突出,如每年160万名年轻的工程师(人数是美国的9倍),只有10%能满足跨国公司的实用技能与语言技能要求(印度达25%),高等教育水平与大学生低就业能力之间的矛盾突出。另外,我国目前有技术工人约7000万人,高级工仅为5%;农民工中初中文化占61.1%,51.1%的未接受过技能培训,劳动者素质结构难以适应产业升级的需求。

图片7.png


4.灵活就业比重不断上升,就业模式日趋多样化。随着服务业成为经济活动的主体和现代信息通信技术的发展,灵活就业的比重在不断上升,就业模式日趋多样化,出现了短期就业、季节性就业、非全日制就业、家庭就业、自营就业、派遣就业,以及兼职就业、远程就业等多种就业形式。灵活就业在工作方式上“灵活”,有利于缓解社会就业压力,提高劳动力资源配置效率。然而,相对于正规劳动者,灵活就业者自身的权益保障不稳定,也影响到灵活就业群体的生存状态。

(二)榆林市就业机遇与挑战

当前,世界经济深度调整,我国经济稳健运行,陕西新一轮大发展的序幕已经拉开,我市经济筑底回升、企稳向好的态势日趋明显,经济增长带来就业需求。“十三五”期间我市将大力培育和扶持新兴产业(打造具有全球竞争力的百亿级有色金属、百亿级新材料产业基地,百亿元级西部能化装备基地),着力发展金融、信息、现代物流等生产性服务业和网络信息、智能家居、健康养老等生活性服务业(2017年上半年全市第三产业投资增长72.8%,占固定资产投资的40.3%),实施全域旅游战略,经济结构持续优化,将产生新的就业增长点。同时,“十二五”以来,全市城镇化进程持续加快(每年增加1个百分点),加之随着陕甘宁革命老区振兴规划、呼包鄂榆城市群规划等国家级规划深入推进,都将创造大量的就业岗位(城镇化率每增加1个百分点,大约可以创造3.5万个就业岗位)。

当然,机遇与挑战并存:一方面,我市职业教育和技能培训与经济社会发展脱节,劳动者素质总体偏低(农民工初中文化占80%,90%未接受过技能培训),产业升级的持续推进对我市当前劳动力结构提出了挑战,企业对高技能工人需求量的增大对我市当前的劳动力的质量提出了更高的要求。另一方面,由于资源型城市产业结构单一,第三产业发展滞后,就业岗位开发难度大,城市就业空间狭窄。还有,我市公共就业服务水平低,就业信息化建设滞后,严重阻碍劳动力市场有效匹配。

(三)未来人力资源市场供求预测

1.就业供给预测:根据人口增长预测

根据人口普查数据可以推算未来一段时期内的适龄劳动力数量。预计到2025年,全市适龄劳动力将由2000年的190.1万人增加到2025年的223.4万人,总量增加33.3万人,但从2015年开始劳动力数量将会有下

降趋势。

表6  2000-2025年全市分年龄组人口结构情况

单位:人

分年龄组

2000年

2005年

2010年

2015年

2020年

2025年

0-4

84377

59438



111994

82391







5-9

165529

138642

84377

59438

92836

70621

111994

82391





10-14

241417

225296

165529

138642

98338

77422

92836

70621

111994

82391



15-19

171610

161298

241417

225296

171873

159826

98338

77422

92836

70621

111994

82391

20-24

99653

96645

171610

161298

196892

187789

171873

159826

98338

77422

92836

70621

25-29

134754

130680

99653

96645

171920

151378

196892

187789

171873

159826

98338

77422

30-34

137833

135978

134754

130680

171920

108299

171920

151378

196892

187789

171873

159826

35-39

131009

127043

137833

135978

145674

135961

125743

108299

171920

151378

196892

187789

40-44

112734

99787

131009

127043

144721

135672

145674

135961

125743

108299

171920

151378

45-49

98528

87507

112734

99787

128405

119643

144721

135672

145674

135961

125743

108299

50-54

63458

59611

98528

87507

108789

95641

128405

119643

144721

135672

145674

135961

55-59

53357

49776

63458

59611

90864

80735

108789

95641

128405

119643

144721

135672

2.就业需求预测:根据经济增长预测

采用就业弹性系数法进行预测。为保证预测的准确性,假设三种不同的情景。

情景一:保守情况。以2014-2016年近三年为参照,经济平均增长率为6.6%,平均就业增长率为0.5%,就业弹性系数的平均值为0.075。如果我们以此为预测依据,假设今后几年的经济增长率和就业弹性系数都维持在过去3年的平均水平,则榆林的就业形势就会变得十分严峻,到2030年,从业人员总数为216.99万,平均每年仅能增加1.045万人就业。尽管这个预测有些悲观,但当前我国经济发展不确定因素增加,榆林的经济增速可能也会受到一定的影响而回落,随着投资规模的减少,就业岗位的增加数也会下降,因而拉低就业弹性系数。

情景二:可能情况。“十三五”中央提出经济发展进入新常态,经济将从过去的高速增长变为中高速增长,经济结构将发生改变。我们全方位地转变经济增长的机制和模式,力求实现由过于依赖矿产资源开发向工业、农业、服务业协调发展转变。同时,大力发展服务业和战略性新兴产业,有利于增加就业容量,特别是旅游业的发展能够强劲拉动就业。因此,以“十二五”为参照,经济平均增长率为9.8%,平均就业增长率为1.078%,就业弹性系数的平均值为0.11。预测期内2030年从业人员总数能够达到235.14万人,年均增加2.34万人就业。

情景三:乐观情况。鉴于对全市经济增长的良好预期,特别是政府大力发展第三产业的规划以及政府对就业的高度重视,可以预想榆林的就业将会得到进一步促进。以2007-2016年近十年为参照,经济平均增长率为13.03%,平均就业增长率为2.01%,就业弹性系数的平均值为0.154。则到2030年,全市的就业人数将达到267.38万人,比2016年增加65.05万人,平均每年增加4.64万人。


表7  2017-2030年全市就业人数增长预测

年份

增加就业人数(万人)

年末就业人数(万人)

情景一

情景二

情景三

情景一

情景二

情景三

2016




202.36

202.36

202.36

2017

1.01

2.18

4.07

203.37

204.54

206.43

2018

1.02

2.20

4.15

204.39

206.75

210.58

2019

1.02

2.23

4.23

205.41

208.98

214.81

2020

1.03

2.25

4.32

206.44

211.23

219.13

2021

1.03

2.28

4.40

207.47

213.50

223.53

2022

1.04

2.30

4.49

208.51

215.81

228.02

2023

1.04

2.33

4.58

209.55

218.13

232.61

2024

1.05

2.35

4.68

210.60

220.48

237.28

2025

1.05

2.38

4.77

211.65

222.86

242.05

2026

1.06

2.40

4.87

212.71

225.26

246.92

2027

1.06

2.43

4.96

213.77

227.69

251.88

2028

1.07

2.45

5.06

214.84

230.15

256.94

2029

1.07

2.48

5.16

215.92

232.63

262.11

2030

1.08

2.51

5.27

216.99

235.14

267.38

从预测来看,从2017年2030年,能够累计增加的就业岗位为30.6万个,年均增长2.34万个,这种情形的可能性最大(“十二五”期间每年净增劳动力2.38万人);最乐观的情况有可能达到65.05万个,年均增长4.64万个,这种情况的可能性非常小。

因此,纵观全国就业现状及趋势,结合我市就业面临的机遇与挑战,对我市未来就业趋势形成以下判断:一是劳动力供给减缓。“十一五”期间是我市劳动力供给的高峰期(2015年最高),预测到2025年全市适龄劳动力人数大约是223.4万人,而就业人员应能达到220万人左右,劳动力供求基本平衡。二是就业结构性矛盾突出。即便是我们从现在开始加快发展职业教育,通过培训提升技能,但劳动力素质总体偏低的现状在短时间内尚无法改变。三是第三产业将成为就业主渠道。随着农村土地流转的加快和农业劳动生产率的提高,我市将有70-80万农村大量剩余劳动力向第二、三产业转移,而第二产业在去产能、机器换人、人工智能等大背景下,本身有大量人员尚需要分流安置,未来第三产业将成为我市吸纳就业的朝阳产业。

三、榆林市就业发展战略思路

(一)总体思路

按照党的十九大精神,以实现更高质量和更充分就业为目标,坚持市场调节就业、自主就业、政府促进就业和鼓励创业的方针,以提升劳动者技能为主线,以建立健全公共就业服务体系为着力点,引导劳动者转变就业观念,促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业,完善面向所有困难群众的就业援助制度,构建和谐劳动关系,提高就业质量和城乡居民收入,推动资源型城市转型升级,增强人民群众的获得感和幸福感。

(二)目标任务

——城乡劳动者就业更加充分。就业规模持续扩大,就业结构进一步优化,劳动者素质明显提高,就业创业能力明显改善,失业风险有效控制,城乡一体化公共就业服务均等化和就业援助普惠化全面推进。力争每年新增城镇就业2万人以上,失业人员再就业1万以上,劳动力转移65万,失业率控制在3.9%。

——职业技能培训规模持续扩大。到2020年,开展各类职业技能培训21.91万人以上,其中,企业职工岗位技能提升培训1.5万人,城乡劳动者就业技能培训17万人,创业培训1万人,贫困劳动力培训1.7万人,残疾人培训5000人,职业农民培训2000人,乡土人才培训100人。

——社会保障体系更加完善。到“十三五”末,城乡一体化社会保障体系基本实现,城乡社会保障制度逐步融合,社会保险待遇水平逐步提高,社保经办服务能力明显提升,社保基金监管制度进一步健全,初步建成比较完善、保障有力、覆盖城乡的“普惠型”社会保障体系。

——劳动关系更加和谐稳定。规范有序、公正均衡、和谐稳定的新型劳动关系基本建立。劳动标准体系更加完善,劳动人事争议案件得到及时有效处理。劳动保障监察执法体系更加健全,劳动者合法权益得到比较充分保障。劳动人事争议调解率保持在55%以上,结案率保持在90%以上。

——公共服务体系更加完善。建成市、县(区)、镇(街)、村(居)四级人力资源社会保障公共服务体系,改革创新公共就业服务供给方式。大力推进“互联网+”人社,2020年前衔接省上建成集中的公共就业创业服务应用系统和全省统一、互联互通的就业信息资源库,推动就业创业服务向移动端、自助终端延伸。

(三)关键举措

就业是民生之本、和谐社会之基。立足我市目前的经济发展与就业形势以及未来的发展趋势,在充分借鉴国内外先进经验的同时,我们提出如下关键举措:

1.实施积极的就业政策,加强政府引导

近年来,我市等量的经济增长所能提供的就业岗位也在逐年减少,经济增长并没有带来期望中的就业增长,尤其是经济与就业在城乡结构、区域结构、产业结构等方面表现出的不平衡发展态势,给就业问题的解决带来了不小的压力。因此,我们建议:一要以充分就业为导向,积极主动与在榆投资的企业对接,严格执行“外地企业在榆投资项目吸纳本地就业人员不得低于60%”政策,吸纳更多本地人员就业;引入专业化的人力资源服务企业,促进南北县区之间劳务衔接。二要引导就业观念,提倡非正规就业(随着家庭小型化、住房单元化、人口老龄化和生活现代化的一系列变化,社区服务中的临时性和非固定性的工作岗位日益增多),积极开展社区商业便民、医疗卫生、家政服务、文化娱乐、教育科普、体育健身,就业信息咨询、职业指导、就业培训和推荐、托儿养老等服务,吸纳更多富裕劳动力就业(对技能的要求比较单一,对就业人员的素质要求不是很高)。三要采取综合性优惠政策扶持中小企业,适当降低市场准入门槛(鼓励非公有制企业进入基础设施建设、城市公用事业等公共服务领域),落实放管服,简化审批手续,充分发挥中小企业吸纳劳动力的优势。四要大力扶持战略性新型产业和劳动密集型产业,鼓励县(市、区)建设城市综合体,引进高科技含量、高技术和高附加值的技术、信息、物流服务,因地制宜地发展信息、金融、中介、物流等现代服务业。五是要加强对重点群体就业创业的扶持,做好以高校毕业生为重点的青年群体(继续选聘优秀高校毕业生到民营企业工作)、农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人、残疾人等就业创业工作。六是要全面发挥失业保险对促进就业的作用(截止8月底,全市失业保险基金滚存结余8.15亿元),通过实行失业保险基金支付岗位补贴、社会保险补贴、培训补贴和就业补贴等政策,鼓励企业稳定就业岗位、吸纳失业人员就业。

2.实施技能提升行动,提高人力资源市场供求匹配能力

未来,随着我市经济发展方式转变,结构调整升级必然会对劳动者的素质提出更高的要求。大力提升劳动者技能,是实现更加充分更高质量就业、推进全民创业、增加群众收入的关键举措。因此,我们建议:一要根据经济社会发展以及拉动内需、产业结构调整的需要,根据工作岗位需求的变化,促进职业教育专业设置、课程内容等与产业升级、社会需求对接。二要允许各类合法合规教育培训机构,组织政策扶持对象开展职业培训并享受职业培训补贴,构建以企业、职业院校、各类培训机构为依托,以就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训为主要形式,覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应劳动者和市场需求的职业技能培训体系,为每个有培训愿望的劳动者提供培训服务。三要提高技能人才待遇,健全多劳多得、技高者多得的技能人才收入分配制度,落实职业资格与相应的职称、学历比照认定制度和职业资格证书与职业教育学历证书的对应衔接机制;鼓励企业采取协议薪酬、持股分红等方式,试行技能领军人才年薪制和股权制、期权制。

3.深入实施“双创”战略,推进创业型城市建设

随着城镇化、工业化和经济结构调整进程的加快,在劳动力资源数量稳定增长且现有产业吸纳劳动力潜力较小的情况下,自主创业能够有效增加融入经济循环环节的经济实体数量,并此扩大经济规模和提升经济发展水平,是促进就业的较为有效和快捷的途径。因此,我们建议:针对我市创业工作涉及多个部门,我们建议:一是要建立“双创”联席会议制度(办公室设在市人社局),形成工作合力,尽快出台最新创业政策,如有关众创空间、网络创业、事业单位人员创业等的鼓励和管理政策,将扶持对象从特定群体扩大到全体社会成员,探索登记注册全程电子化,降低门槛、简化手续。二是要降低创业成本,对大学生、返乡农民工、下岗失业人员、残疾人创办的中小企业,在企业创办初期,加大“免费、减税”力度;自主创业失败的就业困难人员、高校毕业生,其享受社会保险补贴距补贴期满不足1年或超过补贴期限的,可再享受1年期限的社会保险补贴,营造鼓励创业、宽容失败的社会氛围。三是完善落实创业担保贷款政策,扩大金融机构合作范围,加快创业担保贷款信用乡村建设,免除孵化对象反担保手续或降低反担保要求。四是采取与国内知名创业投资机构、专业化创业服务机构合作共建、委托管理等模式,在市一级建设3个以农业种植、畜牧养殖、电子商务为主要内容的市级大学生创业孵化基地,各县(市、区)、榆神、高新管委会至少建设1个大学生创业孵化基地,根据当期孵化成功创业实体数量和吸纳就业人数,给予创业孵化项目补贴,对被认定省级、国家级创业孵化示范基地的,再给予一次性创业孵化奖补资金。加快培育创新工场、创客空间、星创天地等各类创新孵化器,打造特色创业创新聚集区。

4.完善公共就业服务体系,提供全方位公共就业服务

公共就业服务体系是政府提供公益性就业服务、推行就业政策的综合载体,长期发挥着缓解就业压力、调节供需平衡的重要作用。随着我市经济社会发展和就业环境变迁,传统体系的职能设置、服务提供凸显出严重的滞后性与不适应性,亟需以现实就业需求为导向进行创新与完善。因此,新形势下公共就业服务体系应从框架构建、要素重组、效率测度三个维度实现全方位创新:一要整合重组机构,建立全方位的服务体系,目前公共就业服务体系中各级机构设置相似度高,功能区分度小,不利于各级服务机构集中资源、发挥优势,亟需对现有服务体系相应机构进行整合重组,实现“松散型”向“专业化”机构设置的转变。二要转变职能,建立调控型、个性化服务体系,新形势下公共就业服务体系的职能设置,应加强高层机构的宏观计划调控功能,建立劳动力市场信息网站,及时收集、发布职业供求信息,分析就业变化趋势,达到预防失业的目标;对于直接面对劳动者的基层服务机构,则应建立“一站式”窗口就业服务模式,发展职业技能培训和职业资格认定,为求职者、用人单位提供更快捷、方便、高效的服务;特殊就业服务的扩展也应成为职能优化的重点,缺乏专业技能的农民工、无年龄优势的“4050”下岗人员和实践经验不足的高校毕业生是劳动力市场主要失业群体,针对其不同特点设计以需求为导向的就业服务项目和服务政策。三是创新技术,面对结构失衡、地区差异、流动困难的就业现状,公共就业服务体系应迅速有效地改变职业信息封闭稀缺的不良状态,大力推进“互联网+”人社,完善信息采集、分析、发布、更新机制,逐步建立全方位覆盖城乡的市、县(市、区)、镇(街道)、村(社区)四级劳动力市场信息网络,搭建公共就业服务数据共享平台,缓解劳动力市场职业供求矛盾。

四、当前对策建议

1.出台《榆林市技能提升行动计划》。起草出台全市技能提升行动计划(2017-2020年),建立技能培训多元化投入机制(用于职业教育的城市教育费附加中要有不少于20%用于技能人才培训,企业应按规定足额提取职工教育经费要将60%以上用于职工技能培训),重点任务:一是实施就业技能普训行动。采取直补个人与直补企业相结合的方式,开展新生代农民工补贴类职业技能培训(新进入人力资源市场的新生代农民工或在企业技能岗位就业的新生代农民工都有机会接受一次技能培训或岗前培训),开发适合高校毕业生的培训项目(凡进行失业登记离校未就业高校毕业生均可在公布的培训项目中自主选择一所培训学校并参加一个工种的培训),开展贫困家庭子女、未升学初高中毕业生、农村转移就业劳动者、登记失业人员和转岗职工、退役士兵、残疾人等重点群体免费接受职业培训行动。二是实施岗位技能提升行动。围绕我市重点产业和人才紧缺工种,通过学徒培训、集中培训等形式开展岗前培训,增强新招用员工和转岗职工的适岗能力;通过在岗培训、脱产培训、业务研修、技能竞赛等措施,提升职工适应新技术、新产业、新业态的学习能力、创新能力和发展能力(落实好失业保险支持参保职工提升职业技能、稳岗补贴政策,取得初、中、高级职业资格证书的分别补贴1000元、1500元、2000元)。三是实施大师工匠引培行动。实施高技能领军人才计划,广泛开展职业技能竞赛,举办民间传统技艺技能大赛和拔尖乡土人才评选活动,推进评选市工人先锋号、示范岗和市劳动竞赛标兵等群众性经济技术创新活动。四是实施创业能力培育行动。对具有创业意愿和培训愿望并具备一定创业条件的城乡各类劳动者(含毕业前2年的在校大学生),按规定给予创业培训补贴。建立创业培训师资库制度,为创业者提供高质量培训和咨询服务。五是实施职业技能培训脱贫行动。鼓励各类培训机构在贫困村、乡(镇)开办培训班,就地就近培训贫困劳动力,提高参加培训的便捷性(80课时以上的,每人每天给予50元的生活和交通费补贴)。组织技工院校对建档立卡贫困家庭子女进行技工教育或职业培训,免除学费、发放助学金。六是实施载体效能提升行动。突出企业培训主体作用,对建立职工培训体系和建立技能等级与薪酬待遇挂钩机制的企业,兑现培训补贴政策。鼓励职业院校利用师资、实训场地以及设备资源优势,面向城乡各类劳动者开展就业技能培训和岗位技能提升培训服务。规范和引导社会力量开展培训服务,发展非营利性民办职业培训学校。

2.成立市县就业服务局。建议将市劳动服务处、县(市、区)劳动服务科目前承担的劳动就业服务和失业保险经办工作分设,改为“榆林市就业服务局”“××县(市、区)就业服务局”。对于市级就业服务局的设想是:将现有的市就业训练中心、劳动服务处、农民工工作办公室、职业技能鉴定指导中心、下岗失业人员小额贷款担保中心5个机构整合,在服务局内设立如下业务部门:就业援助、失业保险、人力资源市场、技能培训、创业指导、农村劳动力开发等6个部门。建议将市上原以就业服务和人才服务为主要业务的各类服务实体(市公共就业和人才服务中心、市人才市场、市劳动力市场),以现有平台和服务场所为基础,整合设立综合性的人力资源服务平台。

3.推进中高等职业教育改革。一是组建榆林市职业教育集团。整合职业院校、政府部门、行业企业教育资源,组建以榆林职业技术学院为龙头的榆林职业教育集团,实现资源共享、优势互补、共同发展。二是合理规划普职招生比例。统筹做好区域内中职与普高招生工作,做好政策宣传引导,到2020年普职招生比达6:4。三是建立校企深度合作机制。制定《榆林市促进职业教育校企合作产教融合办法》,引导和激励校企合作办学、合作育人、合作发展,规模以上企业成立校企合作机构,将企业开展职业教育情况纳入企业社会责任报告。四是加大职业教育投入力度。加大在建设用地划拨、基础设施建设、办学经费等上支持力度,全面落实中省职业教育投入政策(地方教育附加费30%要用于职业教育,高职教育生均经费12000元/人、中职教育生均经费5000元/人),足额配套职业教育减免学费补助资金。五是扩大职业院校办学自主权。加快建立现代职业学校制度,明确政府管理权限与职责,实行职业学校教师编制总控制、动态管理(编制总数20%内自主聘用),下方副高职称以下评审权限,薪酬分配参照其他省属高校(发放教学、科研、年度考核评比等奖金及课时费),激活职业教育办学活力。

 

 (执笔:榆林市发展研究中心 蒋树怀)

 



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