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关于逐步规范基层行政执法的探究与思考

2017-02-14 22:55:53   来源:   点击:

关于逐步规范基层行政执法的探究与思考

  郝维树

2006年以来,基层政府依法行工作在榆林市政府法制办公室的周密部署和精心指导下,紧紧围绕全市法治政府建设目标,认真贯彻落实《纲要》和《决定》精神,强力推进依法行政工作,致力改善经济发展环境,特别在加强制度建设,明确执法职责,理顺执法关系,强化执法考核等方面做了大量的工作,基层行政执法基本达到了主体合法,责任明晰,内容公开,程序制度化和监督经常化的目标,法制机构在政府依法行政中位置更加突出,法治政府建设步伐明显加快。但与推进依法行政、依法治市和构建和谐榆林的要求相比,仍有一定差距,基层人大代表、政协委员反映行政执法不够规范的呼声此起彼伏,其执法行为在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象,妨碍了经济社会的全面发展。为此,笔者围绕苗保柱主任在第四届政府法制联席会议上提出2011年为“规范行政执法年”的法制工作主题,就如何逐步规范基层行政执法进行专题探究,并形成了一些粗浅的看法,供各级领导和同仁参考。

一、基层行政执法工作总体情况

国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出,各级政府及其工作部门要加强制度建设,严格行政执法,强化行政执法监督,推进依法行政。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中进一步指出,要“加快建设法治政府,全面推进依法行政,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,健全行政执法责任追究制度。”近年来,基层各级政府在市政府法制办的精心指导下,坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指针,深入贯彻落实科学发展观,着力推进法治政府建设进程,不断改善执法环境,努力提升行政执法的有效性和群众的满意度,为促进榆林经济社会稳步健康发展提供了有力的法制保障。

(一)加强领导,理顺行政执法机制。县(区)政府均成立了由政府主要领导任组长、常务副县长和政府办主任任副组长、行政执法部门负责同志为成员的依法行政工作领导小组,其办公室设在政府法制办,主任、副主任由法制办正副职兼任,具体负责基层政府推进依法行政的日常工作。2009年,遵循市政府法制办的指导意见和县委政府领导指示,法制办会同编制、纪检监察、人劳等相关部门,明确执法主体,梳理执法依据,通过媒体及时公示执法主体资格。绥德县确立法定执法机关30个,法律法规授权执法组织27个,行政机关委托执法组织3个。

(二)健全制度,规范行政执法行为。基层政府及其执法部门都把建立健全制度作为依法行政的最主要措施,先后制定了行政执法责任制、行政执法公示制、评议考核制和错案追究制,一些部门还将行政许可、行政审批等依法行政方面的程序流程上墙,有效地防止徇私舞弊、假公济私等不良行为发生,促进执法人员依法办案。

(三)加强培训,提高执法人员素质。基层政府及其工作部门都把加强对执法人员的培训列入重要工作日程,完善学习制度,经常性地开展法律和业务知识的学习。绥德县道路运输管理所曾邀请笔者和法院行政庭长就行政执法和依法行政知识作专题讲座,行政执法部门和法制机构内部也通过专人辅导、集体轮训等办法,全力提高法制人员和执法人员的政治、法律、业务素质。目前,绥德已有800多人通过执法资格培训考试,持证上岗,行政执法人员遵纪守法和秉公执法的意识普遍增强。

(四)强化监督,营造规范执法环境。为防止执和纠正执法上的偏差,基层党委政府设立了法制、纪检监察、督察等机构,负责案件的法律审核、复议应诉和执法检查等工作。在对案件的复核审查中,始终坚持以事实为依据,以法律为准绳,把好事实、证据、程序、定性、适用法律等各道关口,对事实不清,处罚失当或证据不足的均予以纠正。县级部门个别系统还设立了执法举报电话,组建执法监督队伍,特别是公安交警、交通道路运输管理等执法机构还聘请人大代表、政协委员、相关部门负责同志和社会各界人士义务监督,全力规范执法行为,促进依法行政进程。

二、当前行政执法中存在的主要问题

    近年来,基层各级政府及其执法部门都以贯彻落实《纲要》和《决定》为契机,认真实施榆林发展“百年战略”,以转变政府职能为切入点,重视运用法律手段规范和约束政府行为,管理经济和社会事务,依法办事,秉公执法的意识和能力进一步增强,行政执法水平逐年提高,经济发展环境得到改善,区域竞争能力显著增强,全民法律素质日益提高,有力地推动了我市法治政府建设进程。但是,我们也应看到,各县(区)行政执法中程度不等地存在一些不容忽视的问题,对建设中国经济强市、西部文化大市、塞上生态名市造成了一定的影响,集中表现在:

(一)执法人员素质参差不齐,依法行政意识不够强。各县(区)多数行政执法部门人员编制严重短缺,有的行政和事业人员混岗使用,执法人员调整频繁,执法队伍新兵多,对法律、法规和行政执法程序等熟悉不够,对依法行政的重要性缺乏认识,法制观念相对较差,服务意识不够强,个别执法人员“踢翻商贩小摊,掰断果农称杆”,强行收缴商品,执法极为粗暴。少数执法人员缺乏专门培训,不能准确把握和运用法律法规,执法不严,甚至不作为和放弃职责,不按程序执法,随意性较大,极个别执法人员还滥用执法权力,以权谋私,甚至采用引诱、欺诈等不正当手段吃、拿、卡、要,不仅损害了行政执法形象,而且降低了政府威望。

(二)滥用行政自由裁量职权,行政处置不够规范。自由裁量权是行政实践的核心管理手段,是为尽可能正确的合乎目的的方式灵活地适应个案的具体情况以及政府和行政机关的政治决策,其目的是为了调整复杂多变的社会关系,弥补法律的漏洞,实现行政的灵活性和能动性,但在所有的行政执法领域,滥用行政自由裁量权的问题不同程度地存在,主要体现在行政处罚领域,在处罚过程中缺少确定处罚幅度的理由说明,在事实方面存在同样的违法行为给予不同处罚的问题,使公平正义等法律理性不能很好地实现,执法机关及其执法人员在“合法”外衣的保护下办人情案、关系案,侵害了行政相对人的合法权益,引发了“权力寻租,执法腐败”,破坏了当地经济发展软环境,影响了和谐榆林建设进程。如:公安机关的处理赌博案件、交警大队处理酒驾、道路运输管理所处理民用户营运、环保局处理污染、工商局处理生产经营假冒伪劣等案件时,行政执法人员依据有的政策法规处罚幅度大而滥用自由裁量权,只要行政处罚在规定的处罚幅度范围内都是合法,执法人员执法随意性大,行政处罚显失公平,造成了一定的社会影响。

(三)处罚程序不合法,对实体合法保障不够。从法律意义上讲,程序法与实体法有着相同的法律地位,违反程序法也是一种违法,而且是极为严重的违法,因为在程序上违法往往导致实体上执法的无效。有的行政执法部门在实施行政处罚时,重视违法事实认定和适用法律准确,把执法程序看作是小事,不能严格按照法定程序履行职责:

1、法律程序遵守不够。基层多数行政执法人员执行公务时,不愿出示有效证件,有的甚至连执法证都不愿带在身上。有的执法人员更是认为只要着装执法,就可以免除这一手续,甚至在当事人要求执法人员出示有效证件时,有的执法人员居然可以“义正辞严”地拒绝了当事人的合法要求;不按照法律规定的办案程序进行受理、调查取证、告知、执行等,往往是先受理,再收集各种证据材料,补办各种受理、内批手续,个别执法人员对该送达的法律文书不送达,或擅自简化送达程序。

2、执法程序不够完整。有些行政执法部门因机关其它事务与案件受理在时间上有冲突,执法人员以完成机关工作任务为借口,随意中断执法程序、拖延执行时间,如对逾期不整改的问题,不按执法程序实施处罚,而是责令限期继续改正,不仅丧失了法律的严肃性,而且造成了执法程序上的违法。

3、适用程序错误。在检查行政处罚案件中,发现有些执法人员为图方便,常常对应该用一般处罚程序的却用简易处罚程序。造成严重的适用程序错误。

4、证据意识不够强。证据是定案的根据,但有相当一部分执法人员往往忽略了它的重要性,个别执法人员办理的行政处罚案件,案卷材料寥寥无几,从案卷材料中无法反映办案的全过程,证据不能充分或者无法完全证明违法行为的存在。

5、制作书证不够规范。在有关法律文书制作方面,有的执法人员对违法行为的叙述不是参照和使用有关法律、法规、技术规范的用语,口语化太强,用语不规范;在行政处罚的法律文书制作方面,主要是《行政处罚决定书》填写不规范,比如当事人基本情况一栏,该处罚单位时却填成了个人的姓名,该处罚个人时却填写了单位的名称,在处罚决定书的违法事实一栏中有的对违法事实与证据填写不齐全、不规范;在制作《询问笔录》时,笔录涂改后不按规定在涂改处捺指印等。

    (四)法律规范适用错误,规范执法任重道远。基层多数行政执法人员由于缺乏学习的自觉性和主动性,在行政执法适用法律过程中,在六个方面存在适用法律规范错误或混乱的问题。一是适用尚未生效的法律法规;二是适用已宣布废止的法律规范;三是适用与上位法相抵触无法律效力的规章、规范性文件;四是适用于本辖区内无效的法律、规章、规范性文件;五是适用法律规范不完整、不全面;六是适用与事实性质不相符的法律规范。在法律效力上,使一些行政违法处罚完全无效,一些即使具有法律效力,但仍需对该违法行为进行补正。同时,由于适用法律规范错误而引发违法主体纠正其发生的违法行为,对违法行为受害人予以补偿。据《关于2010年行政复议和行政应诉案件的统计分析报告》(榆府法字[2011]1号)统计,2009年,我市各级行政复议机关受理行政复议案件61件,维持30件,撤销6件,调解1件,终止12件,未审结22件;全市各级行政机关共参加应诉69件,其中市政府及其工作部门应诉9件,县区政府及其工作部门和乡镇政府共应诉60件。经复议后应诉13件,未经复议直接应诉56件。经过审理,维持9件,撤销12件,驳回诉讼请求6件,驳回起诉7件,撤诉27件,行政赔偿调解5件,其他1件,未审结7件。

二、问题的成因分析

    造成当前行政执法中存在问题的原因是多方面的,如果说观念的不到位、体制的滞后是产生问题的直接原因,而监督机制的缺失、虚设则是问题得以发展成一定气候的主要原因。
  (一)领导重视不够是执法不规范的根本原因。任何一项工作离开了领导的重视和支持就根本无法开展,这是一个不争的事实。基层政府及其工作部门多数领导口口声声依法行政、规范执法,为此也出台了一些相关的文件,甚至把制定的制度上墙公示,而在实际工作中,受人治观念和权力观念的影响,养成了个人说了算的不良习惯,以权代法,以权压法。认为法律只是治理老百姓的工具,当法律对自己“有用”时就拿来用,对自已“无用”时就寻求法外特权,忽视了政府本身必须服从法律,接受法的监督和制约,特别在具体工作实施过程中,受片面追求经济增长指标的传统政绩观影响,依法行政与具体业务工作往往是两张皮,认为依法行政主要是法制部门的事,是形式上的东西,基层政府及其工作部门的一些违法行政就不是什么“大事”,而是发展经济的需要,是解放思想。在这样的大环境中,行政执法工作自然也就没法搞好,更谈不上执法方式的创新。

(二)执法水平偏低是执法不规范的主要原因。执法水平是执法人员法律知识水平、专业知识水平和执法技能的综合体现。基层多数执法人员不重视政治学习、业务学习和自身修养,缺乏必要的执法技能,在执法活动中,不能全面掌握有关法律规范、不能深入细致地分析客观事实、不能公正合理地确定法律责任、不能准确完整地引用法律条文、不能严格遵守法定程序和形式,在处政处罚中对事实性质、违法构成、事实情节、法的规定、法的效力、处罚权限、法律责任的确定把握不准,导致了适用法律错误。个别执法人员思想道德素质差,忘记了“执法为民”的宗旨,以权谋私、欺压百姓,有的甚至利益熏心,朋友义气,为已贪、为人贪,执法不严甚至滥用职权。

(三)立法先天不足是执法不规范的重要原因。行政立法大部分由行政机关起草或制定,部门和地方利益倾向严重,尤其是行政执法职能方面的规定内容与上位法不一致,导致基层行政执法主体职能交叉,无所适从;行政立法过于原则,有定性条款但无相应处罚条款规定,规范内容缺乏系统性、统一性,加上名目繁多,等级效力和层级关系繁杂,基层执法中一旦出现规范冲突或管辖交叉,执法人员难以适从;有些法律法规对某些行政机关设置的职权过大,且没顾及公民权利一旦受到侵害后的法律责任,容易造成极少数行政执法人员钻法律空子滥用行政权;行政处罚自由裁量权规定笼统且幅度大,基层执法适用准确度不高,难以保证执法的公平、公正。

(四)经费保障不位是不规范执法的直接原因。行政执法机关是代表国家行使权力的,执法人员工资及工作经费理应列入基层政府财政预算,但从实际情况看,基层区位及经济发展不平衡,加上政策原因,行政执法单位普遍缺乏财政经费保障,有些执法单位实行“自收自支”,执法人员的工资和福利待遇由所在单位承担,法律宣培训、工作经费、执法车辆配置和维修经费严重不足,执法者必须得“挣饭钱、挣经费”,无形中形成违法养执法、执法与违法相互依存、恶性循环的黑色“执法产业”。绥德县道路运输管理所行政执法人员的工资2010年才列入县财政预算,政府法制机构工作经费至今尚未列入财政预算范围,给规范行政执法监督带来负面影响,依法行政缓慢推进。

(五)执法监督不力是不规范执法的关键。行政执法监督是严格、公正执法的保证,缺少监督制约就会滥用职权,产生腐败,人大代表、政协委员和社会各界对行政执法活动中产生的贪污腐败、权钱交易、监用权利等现象提出意见,关键原因就是监督力度不够。目前,基层多数执法部门没有建立内部约束机制,案件立案、审批、决定等还不够规范;政府法制机构编制严重短缺且人员流动过慢,在岗的多数承担政府办的其他工作,加上经费不足和人员心态不平衡,很难适应行政执法监督需要。基层人大常委会、政协委员会、人民检察院、纪检监察等现有监督机构受各种因素的影响,特别是权力的干涉,使违法行政机关领导及其执法人员得不到处理,得以庇护,即使查出了个别违法人员,大都是关系网不强且资本较弱的鼠辈,行政执法不公和执法监督的腐败暴露无遗。

三、规范行政执法的几点思考

《纲要》明确了全面推进依法行政、建设法治政府的目标,要求各级国家行政机关必须依照法定的权限和程序履行职责,其实质是对行政权力加以规范和约束。针对当前执法领域存在的问题,基层政府及其工作部门要从自身实际出发,积极探寻有效措施,纠正不良倾向,破解问题和弊端,养成“按规则办事、按程序办事”的良好习惯,切实规范执法行为,推进依法行政。

(一)加强领导,转变观念,努力提高政治业务素质。应对新形势、新任务的要求,基层各级领导要以邓小平理论和“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,带头学法、守法、护法,彻底摒弃传统的“官本位”观念,树立正确的世界观、人生观、价值观,不断提高依法决策、依法行政的能力,同时要善于用法律手段管理经济事务,做到不越位、不错位、不缺位,集体讨论决定重大复杂的处罚案件。基层行政部门及其执法人员要将业务学习作为一项长期的战略任务抓紧抓实抓出成效,不仅要学好实体法,而且要学好程序法,学好法学基础理论,打好法律功底,提高洞察立法原意的水准,熟悉相关法律和政策的技能,真正树立“民本意识,法治意识,服务意识,大局意识”,把自己的一切行动纳入法律规范之下,时时处处体现公平正义的社会要求,争取群众更多的拥护和支持,促进和谐榆林建设进程。

(二)调优队伍,强化培训,努力提高行政执法能力和水平。培养一支精干、高效、廉洁、充满活力的行政执法队伍是全面推进依法行政的客观要求,对促进区域经济发展具有十分重要的意义。基层政府首先要整顿现有行政执法队伍,全面清理行政执法机构现有人员,清退临时人员、借调人员和持证工勤人员,严格按照《陕西省行政执法证件管理办法》之规定,参照公务员录用办法,经培训考试后,择优录用,同时要依法追究没有合法依据、随意将委托执法权限委托给下属单位和个人行使的部门领导责任,坚决取缔没有行政执法权限的单位违法从事执法活动。其次,根据不同部门的职责要求,分层次、有重点地研究和制定专门培训、定期培训方案,采取集中与分散、缺什么和补什么的办法加强执法人员法律知识和执法程序培训,特别要结合时下开展的依法行政大讨论活动,加强思想作风和社会主义法制理念教育,多渠道提升执法人员素质,逐步打造高效廉洁、实事求是、充满活力的行政执法队伍。

(三)健全制度,遵循程序,努力树立执法队伍新形象。制度建设是规范行政执法的基本途径,基层政府及其行政执法部门要在四项制度(执法责任制、公示制、责任追究制、评议考核制)建设的基础上,应着力推行行政执法责任制,分解行政执法职权,以岗位责任制的形式把执法责任落实到具体执法人员身上。同时,为保证依法行政、规范执法,应增强执法的透明度,必须建立行政执法程序制度,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。法制机构制发规范性文件时要加强部门间的协调沟通,从源头上减少执法单位间的矛盾和冲突。执法部门从事执法活动时要持证、亮证,按程序文明执法,实施具体行政处罚时,要认真贯彻处罚与教育相结合的原则,对情节轻微且没造成危害后果的原则上不予处罚,说服教育,促使当事人自觉改正;依法应当给予处罚的,要充分听取当事人的陈述和申辩,说明应当处罚的依据和道理,坚持杜绝野蛮、粗暴执法,努力树立基层行政执法队伍的新形象。

(四)理顺体制,强化管理,努力树立行政执法权威。行政执法顾名思义应该是行政部门及其行政执法人员履行管理职能的活动,但在上一轮机构改革中,基层政府按照上级现代管理的要求,裁减撤并了部分行政执法部门,合并后所谓大部门的编制严重不足,原执法人员有的占行政编制,有的占事业编制,还有的甚至没编制,加上行政职能有所变更,给行政执法活动带来了一定的影响。当前,基层政府应责成财政、人事、编制、监察、法制等相关部门,尽快理顺执法体制,明确执法性质,核定行政编制和人员,重新梳理执法依据,同时要加强财经管理,严格罚款禁返制度,探索建立“财政管理、银行代收行”的行政罚款制度,逐步壮大财政实力,统一拨付行政执法部门的办案经费和执法人员的工资福利金,避免“自费”执法,从源头上制止为部门和自身利益而执法的不良现象,彻底清除因执法体制和执法经费影响依法行政的重大障碍,努力营造公正、透明、廉洁的执法环境,切实维护法律尊严,树立执法权威。

(五)落实政策,强化机构,充分发挥法制监督职能。基层政府法制机构是依法治国不断推进的产物,是社会主义法制建设的重要组成部分,也是建立和完善社会主义市场经济体制的重要保障,更是代表政府对行政执法行为实施层级监督最为直接、及时、专业、有效的组织机构。国务院《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号)和《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号)、《陕西省人民政府关于推进市县政府依法行政工作的决定》(陕政发[2007]63号)和《榆林市人民政府关于贯彻落实国务院关于加强市县政府依法行政的决定的实施意见》(榆政发[2008]45号)均就加强市县政府法制机构队伍建设提出了具体的要求,各级政府要以此为据,在下一轮机构改革中,及时将之设置为直属政府的独立行政机构,并调优人员,予以经费保障,使其更好地依据《陕西省依法行政监督办法》、《陕西省规范性文件监督管理办法》履行职责,认真拟制行政执法责任目标考核方案,精心审发规范性文件,严格推行行政执法过错责任追究制度,主动结合人大、司法、监察、审计等各专项监督和人民群众的社会监督、新闻媒体的舆论监督,积极组织开展行政执法评查考核活动,确保行政执法公开、公平、公正,真正把基层行政执法行为规范到一个统一的范畴,为全面推进榆林经济社会和谐快速发展提供良好的法制保障。(本文作者系绥德县人民政府法制办公室副主任)

  

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